Гражданская восьмерка 2006

Гражданская восьмерка — это возможность для каждого
участвовать в обсуждении глобальных проблем!


 

Модный писатель Ирина Лежава

ООД Гражданское достоинство - оператор грантов для НКО



Точки зрения

Джон Киртон

16.03.07

Джон Киртон
Руководитель научной группы по исследованию G8 университета Торонто
Виктория Панова

03.12.06

Виктория Панова
Директор научной группы по исследованию G8 университета Торонто в России
Мона Брике

03.12.06

Мона Брике
Форум германских НПО по окружающей среде и развитию
Найджел Мартин

03.12.06

Найджел Мартин
Монреальский Международный Форум
Питер И. Хайнал

02.12.06

Питер И. Хайнал
Университет Торонто Исследовательская группа «большой восьмерки»

Аналитические материалы

Гражданское общество как ресурс развития российского образования


ВВЕДЕНИЕ

В работе показано, как гражданское общество может стать тем недостающим звеном, которое позволит огромной системе российского образования встать на реальный путь обновления. Проведен анализ системы с разных позиций. Исследовано влияние произошедших в 2004 году законодательных изменений в области образования. Показаны тенденции, которые проявились в связи с проведением административной реформы. Проанализировано состояние общего, высшего, дополнительного и специального образования, затронуты вопросы реализации государственной молодежной политики и обучения и воспитания детей-сирот.

В докладе на основе анализа состояния системы образования в России показывается, как широкое вовлечение институтов гражданского общества может способствовать развитию образования. Авторы работы, признанные эксперты в области образования, имеющие разные точки зрения, как на происходящее, так и на пути выхода из создавшейся ситуации, предлагают свою согласованную позицию в части необходимости и возможности широкого участия гражданского общества в развитии образования в стране и показывают возможное место институтов гражданского общества в различных образовательных институтах всех уровней. Обращают внимание на те усилия, которые должно предпринять государство для того, чтобы обеспечить общественным структурам возможность реального участия в обучении и воспитании граждан страны.

Выводы экспертов, их основные рекомендации, приведены в заключении.



СОСТОЯНИЕ РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ВОЗМОЖНОСТИ УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВА В ЕГО РАЗВИТИИ

ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО И ОБРАЗОВАНИЕ

В материалах, подготовленных Министерством науки и образования к заседанию Правительства РФ 09.12.2004 г., на котором обсуждались приоритетные направления развития образовательной системы Российской Федерации, отмечалось, что «в современном мире образование становится одним из важнейших факторов, обеспечивающих экономический рост, социальную стабильность, развитие институтов гражданского общества».

Россия также многократно декларировала курс на участие в строительстве «четырех общеевропейских пространств», одно из которых – это общеевропейское пространство высшего образования и научных исследований. В рамках построения «Европы знаний» предполагается, что ответственность государства за создание условий для развития образования, для обеспечения его доступности и качества будет возрастать, и сегодня во всех развитых странах образование рассматривается как важнейшая сфера ответственности государства.

Разумеется, речь не идет не столько об административном регулировании, сколько об определении адекватных государственных приоритетов и выделении ресурсов для развития сферы образования и о создании условий для привлечения в эту сферу частных общественной инициативы и инвестиций.

Казалось бы, что эти бесспорные тезисы должны воплощаться в соответствующей государственной политике, обеспечивающей развитие национальной системы образования с учетом современных потребностей общества и государства, и, прежде всего – требований конкурентоспособности и эффективности российской экономики. К сожалению, анализ реальных действий российского правительства ставит под сомнение реализуемость планов развития системы образования в соответствии с современными требованиями, а, следовательно, и перспективы построения в России в ближайшие десятилетия современной экономики постиндустриального общества.

Развитие гражданского общества не является автоматическим процессом. Именно образование и воспитание дает знания, умения и навыки жизни в гражданском обществе, но образование дает и больше – желание и возможность развивать и расширять порядок взаимодействия людей. Сложившиеся в России формы организации гражданского общества не отвечают современным требованиям. Именно система образования и воспитания должна прививать вкус к построению гражданского общества и передавать гражданам необходимые для этого знания умения и навыки. И для того, чтобы справиться с этой непростой задачей необходимо проведение серьезных изменений.

Такая перестройка не возможна без эффективной обратной связи, ибо кто как не само общество способно определять свои потребности и четко формулировать «заказ». Именно широкое участие общества в деятельности образовательных институтов и может обеспечить эффективную обратную связь. Тут особенно важной становится и позиция государства, ибо, только предоставляя обществу возможность для маневра, сокращая свои функции и передавая ответственность, государство сможет создать условия, когда общественные усилия окажутся востребованными и эффективными.

Такой подход приводит нас к необходимости осмысления принципа субсидиарности. Принцип субсидиарности («внешняя поддержка будет оказана, но лишь в случае необходимости») является фундаментальным принципом гражданского общества. Принцип субсидиарности можно сформулировать и так: то, что может сделать для себя малая группа, то не в праве регулировать бо́льшая. Например, за воспитание детей ответственна сначала семья, а не какая-то более крупная организация. И то, что семья в состоянии обеспечить самостоятельно, государства не должно касается.

Применительно к проблематике общего образования из принципа субсидиарности следует:
- муниципальные администрации вмешиваются (поддерживающим образом) только в те школьные вопросы, которые не сумели решить органы самоуправления школой;
- регион вмешивается поддерживающим образом только в те школьные вопросы, которые не сумели решить органы местного самоуправления;
- федерация в целом вмешивается поддерживающим образом только в те школьные вопросы, которые не решаются на региональном уровне.

Важной частью гражданского демократического развития является отказ государства от монополии на школу, право свободного выбора родителями школы, включая и учреждение новых школ, а также педагогическая свобода учителей в рамках учебного процесса. При сравнении исторического развития западноевропейских государств оказывается, что принцип гражданственности и свободы образования сильнее всего заявляет о себе в странах с сильной гражданской традицией школьного образования, включающей либерально-субсидиарный принцип. Такими странами издавна являются Великобритания и Ирландия, а также Дания, Бельгия и Нидерланды. Это те страны, в которых сложилось постоянное, преимущественно свободное от глубоких кризисов, развитие политической и демократической систем.

Пример Финляндии вызывает особый интерес в связи с тем, что именно Финляндия показывает лучшие в мире результаты в исследовании PISA (1). Финская школьная система исторически была тесно связана со шведской и во многом повторяла ее. Согласно шведской модели, как содержание, так и методика преподавания, по большей части, определялись централизованно. Однако реформа школьного законодательства 1990 года привела к предоставлению широкой методической свободы для отдельных школ наряду с имеющимися возможностями самоуправления и передаче общинам ответственности за отдельные школы. С этого времени, в соответствии с законом об общественном самоуправлении, вопросы организации школ находятся в ведении исключительно местных общин.

Хотя посредством законодательно определяемой постановки целей и национальных направлений в разработке школьной программы закрепляются общегосударственные рамки, все же они сформулированы достаточно широко, так что собственно учебные программы разрабатываются на местном уровне, и общины имеют широкие права принятия решений по отдельным школам. В Финляндии нет самостоятельных органов школьного надзора и школы и учителя свободны в выборе средств обучения, даже общинным школам предоставляется широкая педагогическая свобода, на которую влияют лишь родители и общины.



ОБЩЕЕ СОСТОЯНИЕ РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Многочисленные факты свидетельствуют о кризисе, который переживает в настоящее время российская образовательная система.

Продолжается падение качества школьного образования. Россия показывает стабильно низкие и ухудшающиеся результаты по сравнительным международным образовательным исследованиям. Это является объективной и исключительно серьезной тенденцией. Во-первых, российские школьники слабо подготовлены к применению в жизни получаемых знаний. Во-вторых, сам уровень реально осваиваемых ими знаний и умений постепенно падает. Само содержание обучения в школе сегодня явно неудовлетворительно, оно отстало от общемировых тенденций и ориентировано на модели и потребности позавчерашнего дня. Показательно и отсутствие работы системы образования с результатами международных исследований. В большинстве стран, особенно, показывающих не самые лучшие результаты, эти данные являются предметом широкого обсуждения, как в обществе, так и в профессиональной среде, на их основе корректируются программы, технологии обучения, принимаются важные управленческие решения.

Остается низкой эффективность использования бюджетных средств. Не приносит должного эффекта явная и, казалось бы, позитивная тенденция постоянного общего роста бюджетных ассигнований на образование, в абсолютном и относительном планах.

Вот данные по образовательным расходам федерального бюджета, (это в основном расходы на вузы, федеральные техникумы и ПТУ).



По данным Министерства образования и науки, среднее значение расходов на общее образование в консолидированных бюджетах субъектов РФ в расчете на одного учащегося с учетом региональных коэффициентов удорожания стоимости бюджетных услуг уменьшилось с 10,3 тыс. руб. в 2002 году до 9,1 тыс. руб. в 2003 году. При этом структура расходов на образование в России такова, что по сравнению с другими уровнями образования, именно в финансировании общего образования Россия в наибольшей степени отстает от развитых стран. Предпринятые в 2004 году действия не дают никаких оснований надеяться на преодоление сложившегося отставания. При видимом, хотя и сокращающемся росте расходов на образование, состояние материальной базы и основных фондов учебных заведений не улучшается. Это в первую очередь относиться к школам, где часто состояние учебных помещений создает прямую угрозу безопасности обучающихся.

В постоянно растущих бюджетных (и, на деле, внебюджетных) доходах системы образования не менее 75% идет на фонд оплаты труда. Однако, зарплата занятых в ней работников устойчиво отстает, практически почти вдвое, от средней зарплаты по промышленности:



Такое положение ведет к закреплению механизмов отрицательного кадрового отбора для этой сферы. Это крайне важный момент, говорящий не столько об общей недостаточности бюджетных расходов, сколько о пороках самого устройства нашей образовательной системы.

Итак, рост бюджетных расходов всех уровней на образование за последние 4-5 лет не дает никакого заметного эффекта в отношении качества и результатов деятельности учебных заведений.

В то же время динамика изменения бюджетных расходов в последние годы показывает, что образование не рассматривается федеральными органами государственной власти в качестве приоритетной сферы.

Так, за 2002-2004 годы доля расходов федерального бюджета на образование возросла на 0,2%, достигнув 4,3 процента. При этом расходы на национальную оборону росли в 4 раза быстрее, достигнув 15,41 процента, а расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности – в 13 раз быстрее - с 8,94 до 11,51 процента.

Очень тревожным фактом становится относительно низкое общее число выпускников вузов и техникумов, трудоустраивающихся по полученной специальности и закрепляющихся на ней. Эта цифра меняется от 50 до 15% по разным специальностям, то есть связь между системой профессионального образования и рынком труда остается неизменно слабой.

Можно привести иные примеры ухудшения состояния российского образования. Так, нарастает общественная неудовлетворенность содержанием учебных программ и стандартов, особенно школьных, остающихся в своей основе архаичными и неэффективными. Значительными темпами растет школьный экстернат (сначала в мегаполисах, а затем и в меньших городах), что свидетельствует об отрицательной оценке родителями ценности и условий школьного обучения.

Вся система подобных критических примеров говорит не о той или иной отдельной проблеме (будь то бюджетное финансирование, подготовка педагогических кадров, содержание учебных программ и т.п.), но об общесистемном, институциональном кризисе образовательной отрасли в целом.

Вновь следует подчеркнуть – сегодня в России мы имеем образовательный кризис, но это не только кризис бюджетного недофинансирования образования, но и кризис институциональный.

Так, институциональная модель школы или вуза, доставшаяся нам с советских времен, явно не вписывается в новый контекст становления рыночной экономики и гражданского общества. Образовательная система в целом – и в ее основной «клеточке», а именно в традиционном «образовательном учреждении» – никак не настроена на основные механизмы жизни и на ценности, присущие рыночной экономике и гражданскому обществу: конкурентность, инициативность, самоуправление, выбор, ответственность.

Таким образом, пути общества и пути системы образования – всё больше расходятся. Скорость трансформации российской экономики и российского общества за последние полтора десятилетия существенно превысила скорость трансформации системы образования. И одним из важнейших источников (и, одновременно, признаков) современного российского образовательного кризиса является феномен отчуждения общества от образования.



ОБЩЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ

Господствующие ныне институциональные школьные модели складывались столетия назад, в Век Просвещения, под реализованным лозунгом отделения школы от церкви – в пользу государства (что было тогда прогрессивно для средневековой Европы, в том числе и России). Но в результате школа находится под полным контролем государства, но при этом полностью отделенной от общества.

Возникшая институциональная модель школы не предусматривала никакого участия общества в делах школы («общества» в любом смысле слова – родителей, бизнеса, прессы и так далее); последняя полностью детерминировалась государством.

Возьмем нашу реальную сегодняшнюю ситуацию. В сегодняшней России по существу и по преимуществу, все реально значимые параметры, регулирующие жизнь и деятельность школы, по-прежнему в 99% школ у нас определяются административно назначенным директором либо представителями вышестоящих уровней государственного управления. К таким параметрам относятся:
- содержание обучения;
- образовательные технологии, система оценивания, организация обучения и жизни ребят в школе в целом (режим, каникулы и т.д.);
- экономика школы (параметры бюджетного финансирования, организация предпринимательской деятельности, система расходов, зарплаты и прочее);
- кадры (администрация школы, преподавательский и обслуживающий штат);
- и всё прочее (за исключением, быть может, организации родительскими силами выпускных вечеров, субботников по уборке школьного двора и покраски стен в «пожарный» летний период подготовки к новому учебному году).

Сегодня эта модель исторически исчерпана. Родительская общественность высказывает всё больше неудовлетворенности относительно условий и порядка жизни и обучения детей в наших школах. Это касается и ширящейся практики «школьных поборов», и бесправия родителей в отношении принятия решений по режиму жизни школьников (время каникул, начало учебного дня, организация охраны), и недоверия к нынешней системе школьной оценки, и осознания глубоких проблем здоровья детей, связанных с обучением и перегрузками школьников.

Например, Россия относится к числу стран с очень высокой учебной нагрузкой детей, особенно в среднем звене (основная школа). На графике показана годовая аудиторная нагрузка детей разного возраста:



При этом серьезно ухудшается здоровье детей. Главный санитарный врач России утверждает, что заболеваемость детей до 14 лет за последние пять лет увеличилась на 21%. Значительно возросло число заболеваний органов пищеварения, опорно-двигательного аппарата, эндокринной системы, а также нервно-психических расстройств. Практически здоровыми детьми признаны ныне лишь 30% школьников. В группу риска по развитию хронических патологий и функциональных нарушений попали 51% детей.

Возникает вопрос – что могут сделать родители в отношении уменьшения школьных перегрузок, улучшения режима учебы собственных детей? Ответ – ничего, ибо школьная система ни родительской общественности, ни какой-либо иной по существу «не подвластна». Люди вынуждены просто пассивно принимать то, что определяется не ими. Очевидно, что такое состояние дел является полной противоположностью логике жизни гражданского общества.

Качественное, сущностное обновление российской школы требует привлечения и использования самых разных ресурсов – педагогических, экономических и др. Но важнейшим должен стать новый принцип об общественной составляющей управления школой, что позволит пустить в дело новый, системный и, возможно, определяющий ресурс – изменение системы управления. Дело в том, что ни новые стандарты содержания обучения сами по себе, ни новая система оценки качества (ЕГЭ), ни даже новые схемы бюджетного финансирования школы (федеральный закон 2003 г, ФЗ №123) не изменяют сам господствующий тип школы, ее устроение в целом и ее уклад; это определяется именно способом управления.

Становится окончательно ясным, что школа, управляющаяся только административно, как оно у нас и тянется со времен социализма, не может быть в принципе институтом и ресурсом становления гражданского общества. Именно изменение структуры управления школой является решающим звеном ее модернизации, ибо, как написано в учебниках менеджмента, "если вы изменили в системе всё, но не изменили структуру управления, вы не изменили ничего". И эти изменения должны предоставлять общественным институтам простор для деятельности, создать условия, при которых администрация образовательного учреждения кровно заинтересована в сотрудничестве с общественностью.

В заключение этого раздела предложим конкретные решения, которые и позволят начать реальные изменения сложившейся ситуации.

На уровне субъектов федерации и местных органов власти должны быть приняты законодательные изменения, обязывающие испрашивать согласие местного органа представительной власти на назначение директора школы. В этом случае директор школы в большей мере становится зависимым, прежде всего, от местных жителей, за качество обучения чьих детей он и должен нести ответственность.

Без органов общественного управления образовательным учреждением (управляющий совет), директор не должен иметь права принимать решения об утверждении режима работы, распределении внебюджетных средств (а также о содержании обучения за рамками общефедерального и регионального образовательного стандарта).

Опасения скептиков, что общество никогда не придет в школу и многие важнейшие вопросы попросту останутся нерешенными, в этом случае совершенно беспочвенны, ибо и государство в лице руководителей, и представители общественности, будут одинаково необходимы друг другу для организации эффективного образовательного процесса. И нет сомнений, что они станут инициаторами учреждения общественных институтов, без которых будет невозможно принятие насущных решений.


ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ И ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ

За прошедшее десятилетие в России коренным образом изменилась ситуация в высшем и профессиональном образовании.

Сегодня в России подавляющее большинство семей планируют дать детям высшее образование. Демографическая ситуация и наличие мест в высших учебных заведениях делают эти планы вполне реалистичными. Однако, эта новая ситуация порождает и новые проблемы.

Растет дифференциация качества высшего образования. Разница в качестве образования наблюдается не только между высшими учебными заведениями, но и между специальностями даже в ведущих институтах и университетах. Ни семьи, ни работодатели не имеют возможности ориентироваться в этом достаточно сложном пространстве.

Растут расходы семей на высшее образование детей. При этом возрастают не только расходы в виде платы за обучение, но и косвенные, связанные с жизнеобеспечением студентов и эти расходы практически сравнялись по величине с прямыми затратами (2). В расходах есть коррупционная составляющая, однако, вызывает удивление не только ее наличие, а ее адрес. Зачастую, платят не за качество образования, а именно за диплом ВУЗа, качество образования в котором, как правило, вне внимания и абитуриентов и их родителей.

Рост платы за обучение в ряде ВУЗов практически не связан с доходами профессорско-преподавательского состава. Лишь немногие ВУЗы сделали прозрачными для общества свои бюджеты и финансовые потоки. В этих условиях профессорско-преподавательский состав либо покидает систему образования, либо ищет основные доходы вне учебного учреждения.

В Российской Федерации фактически отсутствует стимулирование на государственном уровне как участия «рядового» преподавательского состава в управлении высшим образованием, так и самоорганизации студентов и предоставления студентам реальных прав на управление высшим образованием. Практика большинства российских ВУЗов демонстрирует преобладающую роль административных механизмов управления, закрытость процессов принятия внутривузовских решений, прежде всего, по финансово-хозяйственным вопросам.

Единственной влиятельной общественной организацией в сфере высшего образования остается Союз ректоров, в значительной степени выражающий узкокорпоративные интересы высшего уровня управленческих работников ВУЗов и практически не реагирующий на озабоченности общества в отношении системы высшего образования. А как показывают социологические исследования, наиболее острой проблемой российской высшей школы в глазах общества является именно коррупция (3). При этом очевидно, что изменить ситуацию можно, лишь воздействуя на высшую школу извне, через серию законодательных и организационных изменений, которые бы сделали невозможным принятие коррупционных решений.

Прозрачность бюджетов ВУЗов с одной стороны обеспечивает согласие общества на их автономию (право расходов), а с другой легитимирует плату за обучение (право доходов). Информация о доходах ВУЗов, их расходах, а главное успешности выпускников ВУЗов позволяет обществу определять значимость и привлекательность образования. Фактически можно сказать, что сегодня в России общество демонстрирует свое отношение к тому или иному высшему учебному заведению лишь через конкурс поступающих, при этом в развитых гражданских обществах наиболее действенным инструментом слежения общества за образованием признано выстраивание рейтингов ВУЗов, факультетов в ВУЗах и отдельных специальностей. Эти рейтинги публично доступны и регулярно обновляются. Население привыкло следить за этими публикациями и доверять им. При этом рейтингование ВУЗов производится отдельно от рейтингования специальностей и осуществляется по прозрачным и понятным критериям независимыми общественными организациями. Важной информационной составляющей при принятии решения об образовании для населения является сведения о доходах выпускников различных ВУЗов. В этом случае такой контроль гражданского общества за системой высшего образования обеспечивает доверие, которое придает ей инвестиционную привлекательность.

В рамках Болонского процесса создание сопоставимых национальных систем контроля качества было признано одной из ключевых задач на 2003-2005 годы. При этом было принято решение, что к 2005 году национальные системы по обеспечению качества должны обеспечивать, в частности, такое оценивание программ и вузов, которое включало бы внутреннюю и внешнюю оценку, участие студентов и публикацию результатов. Таким образом, органам государственной власти необходимо срочно принимать практические меры для усиления общественного участия в этой области.

Россия стоит на пороге введения механизмов кредитования обучения и страхования для продолжения обучения. Однако, вряд ли кредитные и страховые организации будут развивать эти виды услуг населению в массовом порядке, если система образования как теперь останется непрозрачной. Они должны полностью понимать, что произойдет с их деньгами, какая будет эффективность от их вложений, и, в конце концов, не исчезнут ли деньги в «никуда» или даже на «благое дело». Участие гражданского общества в решении данного вопроса сегодня является основополагающим для существования и развития отечественной системы высшего образования.

Проблема обновления содержания высшего образования имеет несколько аспектов. В России в отличие от стран с развитым гражданским обществом не было общественных институтов, которые бы формулировали запросы общества, а тем более не было общественного влияния на содержание образования. Обычно эта функция лежит на Ассоциациях выпускников ВУЗов. Выпускники ВУЗов работают в тех корпорациях или государственных органах, которые являются будущими работодателями студентов. Они осведомлены о качестве и характере образовательного продукта на собственном опыте и знают и о его пользе, бесполезности и новых требованиях. Кроме того, отчетами о своих доходах они информируют абитуриентов и их семьи о привлекательности той или иной специальности ВУЗа. К сожалению, отсутствие таких Ассоциаций в России сильно затрудняет влияние общества на высшее образование.

В качестве паллиатива предпринимаются попытки оценить запросы общества, с помощью различных объединений работодателей. Проводятся опросы руководителей предприятий. Исследования показывают, что запросы руководителей дают искаженную картину и не могут быть использованы при планировании не только содержания образования, но и выпуска тех или иных специалистов. Рекомендации объединений работодателей сводятся к абстрактным и расплывчатым пожеланиям, которые с трудом преобразуются высшей школой в изменение учебных планов и списка специальностей, по которым идет обучение студентов.

Основным спросом у населения сегодня пользуется способность высшей школы подготавливать человека к жизни в обществе, осваивать современный порядок взаимоотношений между людьми. Такое положение соответствует требованиям динамичной, трансформирующейся политической и экономической жизни страны. Возник термин «общее высшее образование». Функции такого образования взяли на себя педагогические ВУЗы, чей выпуск номинально значительно превышает потребность школы в учителях, но в действительности этой потребности не покрывает. К «общему высшему образованию» можно отнести и подготовку многочисленных экономистов, юристов и психологов «широко профиля», выпускаемых сегодня различными не профильными ВУЗами. Образовательное сообщество и Министерство образования и науки усматривают в этом явлении негатив. Однако, отношение гражданского общества должно быть иным. Есть спрос, и он имеет под собой прочные основания. Компромисс может быть найден, возможно, на путях реализации Болонского процесса (бакалавриат без специализации), но может быть и другими способами. Переговоры здесь необходимы и это дело гражданского общества, тем более, что содержание такого образования лучше может быть определено общественными организациями, чем представителями производственных предприятий.

Следует отметить, что студенты и обучающиеся в системах высшего, среднего и начального профессионального образования уже не являются детьми. Патернализм и излишняя опека по отношению к ним способны прививать качества, негативно сказывающиеся на дальнейшей жизни и карьере. Сегодня молодое поколение преодолевает инфантилизм, ранее очень распространенный среди российской молодежи. Вполне целесообразно и возможно делегировать студенческим сообществам ряд организационных, управленческих и хозяйственных полномочий, как это было принято в эпоху зарождения европейской университетской системы.

Сегодня в рамках Болонского процесса построения общеевропейского пространства высшего образования, в котором Россия активно участвует, усиливается внимание к вовлеченности студентов и студенческих организаций в управление образованием. Так, на Берлинской конференции министров, ответственных за высшее образование подчеркивалось, что студенты являются полноправными партнерами в управлении процессом получения высшего образования. При планировании работы на период до следующей конференции европейских министров образования, которая должна состояться в мае 2005 года в Норвегии, была поставлена задача увеличения реальной вовлеченности студентов в процесс управления высшего образования.

Взросление студентов и обучающихся требует обратить особое внимание на проблемы молодой семьи. Складывающаяся в России демографическая ситуация вызывает озабоченность и гражданское общество должно в идеале взять на себя, а реально хотя бы способствовать созданию механизмов социально-адресной поддержки молодых студенческих семей. Именно студенческие советы могут и должны играть решающую роль при определении нуждающихся и уровня их поддержки. Именно при таком подходе к распределению государственных средств на поддержку молодых семей может быть обеспечено и их целевое использование, и эффективный контроль.

Следует признать, что в Российской Федерации, несмотря на некоторые принятые в последние годы меры, такие, как повышение стипендий до 400 рублей и увеличение доли стипендиального фонда, направляемого на поддержку нуждающихся студентов, до 25%, проблемы социально-экономического положения студентов и доступа к высшему образованию абитуриентов из семей с низким уровнем доходов являются весьма острыми. Эти проблемы еще более обострились после принятия в 2004 году изменений в законодательстве, ликвидировавших некоторые существовавшие ранее меры социальной поддержки студентов.

Наряду с возникшей потребностью в «общем высшем образовании», конечно, сохраняется и традиционная потребность в профессиональном образовании. Однако, эта потребность, во-первых, претерпела существенные изменения по объемам выпуска и номенклатуре специальностей, а во-вторых, испытывает значительную смысловую модификацию. Дело в том, что изменения требований к профессиональным навыкам происходят настолько быстро, что эффективное профессиональное образование приобретает черты «непрерывного образования». Это относится не только к высшему, но и к среднему, и даже к начальному профессиональному образованию. Напротив, профессорско-преподавательский корпус ВУЗов и педагогические кадры среднего и начального, оторванные от науки и производства способны передавать лишь устаревшие технологии. В который раз в России возникает потребность обучения за рубежом, либо привлечения зарубежных обучающих кадров. Этими способами решения проблемы все шире пользуются корпорации, хотя в подобных случаях в развитых гражданских обществах прибегают к помощи общественных структур. В этих учреждениях профессионализация носит более узкий и понятный характер, чем в высшей школе. Поэтому здесь роль различных Ассоциаций работодателей может быть реализована легче и быстрее. Введение практики сертификации Ассоциациями возможно при расширении информации о критериях и повышении авторитетности Ассоциаций работодателей. Примеры такого рода, хотя и очень редкие, появляются.

Работа по удовлетворению конкретных городских или региональных нужд, проводимая студентами и учащимися разных специальностей – эффективный способ воспитания гражданских чувств. Информационный метод рассказа о гражданском обществе и проверки усвоения материала здесь не работает Примеры гражданской проектной деятельности студентов и опытные методики существуют, однако, они носят точечный характер и их тиражирование целиком зависит от отдельных энтузиастов, зачастую, не только не получающих поддержки, но и встречающих противодействие.

Нуждается в пересмотре содержание общегуманитарных дисциплин, преподаваемых в высшей и профессиональной школе различной, в том числе технической и естественнонаучной направленности. К сожалению, России по примеру ряда других стран придется, видимо, ввести в систему послесреднего образования такой предмет как «чтение». Понимание чужого текста, его адресата и адресата заявленных нужд и возможных мер находится на весьма низком уровне, что способствует росту недоверия в обществе, подозрительности между социальными группами и противостоит адаптивным механизмам и солидарным действиям. Вызывает сомнения преподавание в нынешнем виде в теперь уже массовом послесреднем образовании философии, социологии и экономики. Это слегка модифицированное советское наследие не дает нужных результатов.

Конечно, эти предложения не касаются элитного высшего образования, сосредоточенного в не таком уж большом числе выдающихся институтов и университетов. Основной задачей этих ВУЗов является формирование национальной элиты и строгое соблюдение принципа отбора абитуриентов по способностям, независимо от пола, этнической и социальной принадлежности. Здесь институты гражданского общества вправе требовать лишь информационной открытости и финансовой прозрачности. Однако, у этих ВУЗов есть еще одна задача, на решении которой может и должно настаивать гражданское общество. Это задача практического курирования массового послесреднего образования. Формы такого курирования могут быть весьма разнообразны. Здесь и налаживание работ Ассоциаций преподавателей различных специальностей, и проведение конкурсов студенческих проектов, и участие в качестве экспертов в общественных и слушаньях по вопросам качества образования в конкретных учебных заведениях и чтение выездных курсов выдающимися учеными-педагогами. Но наиболее насущно необходимой формой является переподготовка и повышение квалификации профессорско-преподавательского состава массового послесреднего образования.



ДОПОЛНИТЕЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

Система дополнительного образования детей и молодежи является по праву достижением российского образования, оставшимся в наследство с советских времен. Системой дополнительного образования охвачено 38 процентов детей школьного возраста, причем в городах эта цифра достигает 70 процентов. Сфера дополнительного образования позволяет наиболее гибко выбирать образовательные программы, более тесно связана с образовательными потребностями граждан. Основываясь на добровольности выбора той или иной программы дополнительного образования, государственная система дополнительного образования находится в конкурентной рыночной среде, в большей степени, чем остальные сегменты системы российского образования. Роль учреждений дополнительного образования детей особенно важна для развития склонностей, способностей и интересов личностного, социального и профессионального самоопределения детей и подростков. Дополнительное образование не только дополняет основное, но оказывает серьезное влияние и на решение социальных проблем, в число которых входят детская преступность и беспризорность.

Отметим следующие основные проблемы развития системы дополнительного образования:

- Крайне неравномерный доступ к услугам учреждений и организаций дополнительного образования, возрастающие диспропорции между возможностями городских и сельских школьников;
- Сокращение спектра образовательных программ дополнительного образования, вымывание наиболее «ресурсоемких» программ в области художественно-эстетического, военно-патриотического, технического и научно-исследовательского творчества учащихся, то есть тех программ, которые наиболее привлекательны для мальчиков и как следствие оказывают наибольший социально-профилактический эффект.
- Незначительные объемы и низкая скорость внедрения новых образовательных программ;
- Рост оплаты (прямой или косвенной) за получение образовательных услуг в государственной системе дополнительного образования;
- Недостаточная гибкость и адаптивность системы. Учреждения системы дополнительного образования оказались в ситуации конкурентной борьбы с негосударственными и иными образовательными структурами, оказывающими платные дополнительные образовательные услуги. Наиболее привлекательные с коммерческой точки зрения образовательные программы (иностранные языки, раннее развитие детей, танцы и т.д.) все в большей мере реализуются вне рамок системы дополнительного образования.
- Разрыв между учреждениями дополнительного и основного образования. Результаты и достижения учащихся, полученные в учреждениях дополнительного образования, в учреждениях общего образования не фиксируются и не учитываются, что приводит к дублированию в обучении, снижению мотивации учащихся.
- Недостаточная управляемость. Система управления дополнительным образованием на федеральном уровне значительно ограничена: среди инструментов управления остаются конкурсы и незначительные средства ФЦП.

Концепция модернизации Российского образования (4) фиксировала «важнейшую роль взаимодействия школы с учреждениями дополнительного образования детей»и предусматривала несколько направлений в развитии дополнительного образования:
- создание на региональном и муниципальном уровнях механизмов поддержки детей, нуждающихся в особой социальной защите, для обеспечения детям из малодоходных семей возможности получать дополнительное образование;
- расширение возможностей получения бесплатного дополнительного образования.
Ни одна из этих задач не была решена.

Стратегия развития образования (5) так же фиксирует важность развития дополнительного образования. Направления развития дополнительного образования прописаны более детально, часть из них направлена на решение актуальных проблем:
- Предстоит отработать механизмы, позволяющие учащимся сочетать обучение в различных учебных заведениях - не только общеобразовательных, но и заочных, очно-заочных школах, учреждениях дополнительного образования;
- Необходимо активизировать разработку программ дополнительного образования и воспитания на среднесрочную перспективу, ориентированных на формирование у молодых граждан социальной лояльности, гражданской ответственности, толерантности, культуры образования и самообразования.

Другая часть предполагаемых изменений выглядит не до конца проработанной. В одном месте заявляется, что программы дополнительного образования детей софинансируются муниципалитетами и субъектом федерации, предоставляющим на нормативной основе субвенции муниципальным бюджетам, или финансируются муниципалитетом совместно с родителями, а в другом месте говорится о том, что необходим переход на нормативное подушевое финансирование учреждений общего и дополнительного образования детей. Таким образом, ситуация с финансированием учреждений дополнительного образования оказывается не ясной.

Предполагается ввести «оценку и сертификацию для обеспечения институционального оформления различных форм дополнительного образования» через систему центров. Что прямо противоречит условиям и принципам участия гражданского общества в развитии системы образования. Дополнительное образование находится в рыночной среде, и оснований для дополнительного вмешательства государства в регулирование содержания услуг нет;

Еще одним направлением развития дополнительного образования отмечены «Возможности системы дополнительного образования для реализации социально-значимых образовательных программ, таких как обучение правам детей, обучение здоровью и здоровому образу жизни, различные профилактические программы, такие, как профилактика наркомании, СПИДа, обучение жизненным навыкам». Все они используются недостаточно, остается открытым вопрос об их месте и способах реализации. В данном случае делается попытка предписать системе дополнительного образования несвойственные ей функции, в частности профилактической и просветительской работы. Поскольку основным принципом, на котором действует система дополнительного образования это принцип добровольности, то можно предположить, что реализация профилактических программ через систему дополнительного образования или не будет востребована совсем, либо будет востребована со стороны тех детей и их родителей, что не относятся к группам риска ни реально, ни потенциально. Таким образом, средства на разработку программ и их внедрение будут израсходованы неэффективно.

Таким образом, ни планировавшиеся изменения в концепции модернизации образования, ни планируемые в настоящее время, не направлены на решение основных проблем системы дополнительного образования. Остаются нерешенными вопросы выравнивания доступа к услугам дополнительного образования, повышения его социальной эффективности через работу с группами риска, реализации на систематической основе наиболее социально-значимых образовательных программ – профилактических и просветительских.

Общество участвовало и участвует в решении проблем дополнительного образования и не только как заказчик и потребитель услуг этого сегмента образования. Часть проблем дополнительного образования вполне посильно решить негосударственным и общественным организациям, которые по отношению к дополнительному образованию играют двоякую роль.

С одной стороны, именно они активно разрабатывают и пытаются внедрить отмеченные нами социально-значимые образовательные программы, которые не могут быть реализованы системой дополнительного образования. Например, опубликованный в 2003 году по заказу Министерства образования РФ справочник «Общественные ресурсы образования» (6), в котором систематизирована информация о 600 наиболее интересных и значимых образовательных проектах общественных организаций. Среди них особо следует выделить несколько важнейших направлений. Это экологические проекты, программы направленные на патриотическое воспитание молодежи, программы лидерской подготовки молодежи, программы направленные на изучение современных экономических знаний и потребительское образование. Как правило, эти программы реализуются силами энтузиастов без какой-либо существенной поддержки, а иногда и прямо преодолевая сопротивление официальной структуры образования. Следует сказать и о том, что в данном случае нужна поддержка или не требующая вовсе или требующая крайне незначительных финансовых средств. Речь идет об официальном признании разработанных программ (системе аккредитации такого рода программ), о рекомендациях по их применению, об информационной поддержке, распространении и поддержке в разработке и апробации новых программ.

В любом случае, негосударственным организациям нужны школы как место наиболее эффективной реализации социально-значимых образовательных программ, равно как и обществу, нужно, что бы такие программы эффективно внедрялись.

При этом приходится констатировать, что официальные учреждения дополнительного образования практически не контактируют с общественными организациями, реализующими образовательные проекты. Не организовано такое взаимодействие и на региональном и федеральном уровне.

Другая часть активной деятельности негосударственных организаций, находится, прямо или косвенно в конкурентной позиции с государственной системой дополнительного образования и в этом смысле необходимо создание механизма взаимодействия.



МОЛОДЕЖНАЯ ПОЛИТИКА

Развитие институтов гражданского общества в значительной степени определяется социально-экономической и политической активностью молодежи.

Существовавшая до недавнего времени государственная молодежная политика, собственно говоря, политикой как таковой не являлась, поскольку результаты ее деятельности не создавали необходимых предпосылок для развития различных направлений самоорганизации в молодежной среде. Эта политика сводилась к государственной поддержке молодежных организаций и финансированию отдельных мероприятий. То есть фактически к более или менее удачной дележке государственных средств между различными организациями и учреждениями.

Смысл государственной молодежной политики, на наш взгляд, должен заключаться в ином – в создании условий для развития молодежного движения, его самоорганизации, включении в гражданское общество и повышение его значимости в нем.

Собственно говоря, для этого необходимо решить три важные проблемы:
1. Создать условия для обеспечения текущего финансирования этого сегмента гражданского общества, включая финансирование молодежных инициатив.
2. Предоставить молодежным общественным организациям и молодым гражданам возможность самостоятельного решения проблем. Это может быть предоставление переговорных площадок, стимулирование участия молодых людей в деятельности местного самоуправления, помощь в организации собственного дела.
3. Создание механизмов учета мнения и интересов молодежи при принятии государственных решений ее касающихся.

Государственная же поддержка молодежи должна заключаться в реализации крупных социально значимых и эффективных проектов, исключительно тех проектов, которые молодежь не в силах выполнить самостоятельно. Например, обеспечение жильем молодых семей.

В настоящее время даже предусмотренные федеральным законодательством механизмы поддержки молодых граждан не реализуются в силу отсутствия необходимых подзаконных актов и программ. Реальное развитие таких инструментов должно и может стать серьезной поддержкой становлению гражданского общества в России.



ОБУЧЕНИЕ И ВОСПИТАНИЕ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ

Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей преимущественно находятся в системе образования России, что является нехарактерным для подавляющего большинства стран. От рождения до трех лет дети этой категории находятся в учреждениях Минздрава, в которых содержится около 20 тыс. детей, около 40 тыс. детей сирот находятся в коррекционных учреждениях, в детских домах и школах интернатах около 125 тысяч детей (7).

Исходя из международной практики (8), представляется целесообразным объединение всех вопросов связанных с устройством детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в рамках одного ведомства и таким ведомством может стать Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, это тем более логично в условиях объединения Минздрава и Минтруда России в единое министерство.

Общепризнанным является тезис о том, что для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей приоритетной формой устройства является семья. В Российской Федерации этот тезис провозглашается в виде лозунга на всех уровнях управления, как образованием, так и социальной защиты населения. Однако его практическая реализация не дает заметных результатов.

Кроме социальных и чисто человеческих плюсов семейного устройства детей есть полноценные доказательства экономической эффективности устройства детей в семьи. Содержание одного ребенка в приемной семье оказывается в 2-3 раза экономически более эффективным, чем его содержание в учреждении, что подтверждается как специальными исследованиями, так и опытом Самарской области.

Неблагополучие данного сегмента системы образования начинается со статистики. Представления статистики по данной категории детей, даже в государственном докладе о положении детей в Российской Федерации (9) носит искаженный, ложный характер. В частности указывается, что в России 700 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при этом 340 тыс. находятся под опекой, около 7 тыс. в приемных семьях, порядка 160 тыс. усыновлены и около 190 тыс. находятся в учреждениях. В отличие от детей, находящихся под опекой, усыновленные дети ни де-факто, ни де юре не могут считаться сиротами. Речь может идти только о том, что в России категория детей, которые когда либо были отнесены к категории детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и которым не исполнилось 18 лет составляет 700 тысяч. Таким образом, рассматривая проблему этой категории детей можно говорить о тех 190 тыс. детей, которые находятся в учреждениях разных ведомств.

Стабильно низким остается количество усыновленных детей (около 7 тысяч). Не растет количество приемных семей и других форм семейного устройства и детей в них. В таких семья живет не более 6,5 тысяч детей. Новые формы семейного устройства фактически не развиваются (10), при том что эти модели разработаны и доказали свою эффективность, например детский дом №19 г. Москвы разместил в семьях всех (11) детей.

Если посмотреть на структуру государственных расходов по ФЦП «Дети-сироты» (12), других государственных средств, направляемых на решение проблем детей-сирот, то оказывается, что более 99% средств тратится на систему учреждений, здесь и новое строительство, и оснащение учреждений и их оборудование. Что касается семейного устройства, то по этому направлению выполнено несколько научных разработок и подготовлены методические рекомендации.

Оценка деятельности органов власти и руководителей учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей осуществляется по количеству продолживших образование, по количеству правонарушений детей, побегов и т.д. Количество детей устроенных в семью остается вне оценки. Серьезной проблемой является то, что руководители учреждений не заинтересованы в устройстве детей в семьи – в этом случае может уменьшиться финансирование учреждения, которое производится от контингента.

Концепция модернизации образования предусматривала «принять чрезвычайные государственные комплексные меры по борьбе с беспризорностью, асоциальным поведением детей и молодежи, социальным сиротством, с привлечением к реализации этих мер всех заинтересованных ведомств». Однако, есть основания говорить о том, что внятного плана по решению проблемы детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей у государства нет.

Для решения проблемы семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей необходимо:
- рассмотреть вопрос о передаче всей системы сиротских учреждений, включая вопросы выявления детей-сирот и усыновления в систему социальной защиты населения;
- сосредоточить имеющиеся ресурсы именно на решении задачи семейного устройства;
- в оценку федеральных и региональных органов управления образованием включить уменьшение количества детей в сиротских учреждениях и сокращение сети этих учреждений с одновременным увеличением количества детей в различных формах семейного устройства и в первую очередь в приемных семьях;
- установить общественный контроль над процессами семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включая усыновление.

Нужно отметить, что возможности общественного влияния на этот сегмент образования, в отличие от других рассматриваемых нами, весьма ограничены, хотя и необходимы. Что-то в этом направлении могли бы сделать общественные организации родителей усыновивших детей. Такие общественные объединения играют значительную роль в других странах. Однако на пути создания таких организаций стоит серьезное ограничение в виде атавизма советской, тоталитарной эпохи – тайна усыновления. Такой нормы нет больше ни в одной цивилизованной стране. Уже давно доказано что в большинстве случаев, рано или поздно, ребенок узнает о своем происхождении и переживаемый им стресс, даже во взрослом возрасте несоизмеримо болезненнее, чем знание о том, что родители его любят и ценят, что он единственный найденный ими.

Большую роль может служить привлечение и стимулирование развития добровольческих инициатив граждан, связанных с помощью детям, находящимся на попечении государства. Вовлечение в эту работу большого количества общественных организаций и рядовых граждан послужит не только помощи воспитанникам, но и позволит ускорить процессы их интеграции в сообщество, послужит преодолению отчуждения и воспитанию толерантного отношения.



СПЕЦИАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

В Российской Федерации 650 тысяч детей инвалидов, большинство из них находятся в семьях, другая часть содержится и обучается в учреждениях различной ведомственной принадлежности: 30 тысяч в системе Минздравсоцразвития России и 142 тыс. в системе Минобразования России (13). Таким же общепризнанным решением, каким для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является их семейное устройство, для детей-инвалидов является решение об их обучении в обычных образовательных учреждениях. Эта позиция неоднократно заявлялась и декларировалась. Однако ее решение по-прежнему фактически не осуществляется.

В 42 учреждениях начального и среднего профессионального образования Минздравсоцразвития России и 31 учреждении субъектов Российской Федерации обучается 8 тысяч детей.

Количество учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования системы образования, реализующих образовательные программы для студентов с особыми нуждами остается малым: 2 учреждения начального профессионального образования, 2 учреждения среднего профессионального образования и 3 учреждения высшего профессионального образования. Количество учреждений общего образования, в которых есть возможность обучать детей-инвалидов практически равно нулю.

Кроме этого, в Российской Федерации около двух тысяч специальных (коррекционных) учреждений для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, в которых обучаются чуть больше 150 тысяч детей, из них 1398 - это школы интернаты, в которых учатся и живут 180 тысяч воспитанников.

В коррекционных классах при общеобразовательных школах обучается 213 тыс. детей с отклонениями в развитии. Более 37 тысяч детей проходят обучение дома.

Как видно, не смотря на заявленные лозунги, продолжается обособление детей с особыми нуждами либо в отдельных образовательных учреждениях, либо дома, либо в отдельных классах образовательных учреждений.

Концепция модернизации Российского образования в области обучения детей-инвалидов провозглашала, что «дети, имеющие проблемы со здоровьем (инвалиды), должны обеспечиваться государством медико-психологическим сопровождением и специальными условиями для обучения преимущественно в общеобразовательной школе по месту жительства и только в исключительных случаях - в специальных школах-интернатах».

Однако практические меры были ориентированы не на создание условий для обучения инвалидов в обычных образовательных учреждениях, как это могло бы следовать из основного лозунга, а на обеспечение индивидуальной поддержки.

Стратегия развития образования ставит реальные и достаточно однозначные показатели интеграции детей с ограниченными возможностями, в частности: «увеличение количества обучающихся студентов-инвалидов в учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования с 10 до 18%». Однако сегодня практических шагов по достижению этих показателей не предпринимается.

Основной проблемой в обучении детей-инвалидов является необходимость разрыва порочного круга, сложившегося в нашей системе образования – ребенок-инвалид не может быть помещен в обычный класс, поскольку существует нетерпимость как учеников так и, даже в большей степени, родителей. Научить детей терпимости и уважению к детям с особыми нуждами невозможно, без примера ребенка-инвалида, который находился бы рядом. Но, чтобы приступить к решению задачи разрыва этого порочного круга, необходимо создать условия - это условия транспортной доступности для ребенка-инвалида – от дома до парты и условие умения учителя работать с такими детьми, наличие у самого учителя терпения и терпимости. Необходимо признать, что это сложная и тяжелая проблема, однако, если не иметь желания ее решать постепенно, пошагово, из года в год, то она никогда не решится. Роль широкой общественности должна заключаться в эффективном контроле действий властей в этом направлении. Кроме этого, общественные организации имеют большой и, к сожалению, не востребованный опыт социальной интеграции. Однако, для такой интеграции должны быть обеспечены и соответствующая инфраструктура и материальные условия. Такие программы должны быть разработаны и реализованы под широким общественным контролем, причем не только со стороны родителей детей с ограниченными возможностями, но и со стороны широких слоев общества.



ВЛИЯНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ИЗМЕНЕНИЙ, ПРОИЗОШЕДШИХ В 2004 ГОДУ НА РАЗВИТИЕ ОБРАЗОВАНИЯ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ

Основные изменения в образовательном законодательстве, произведенные в 2004 году и связанные с ролью и ответственностью общества и государства в сфере образования, содержатся в федеральном законе № 122 от 22.08.2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"».

В соответствии с официальной позицией правительства основными целями принятия указанного закона являлись более определенное разграничение полномочий и ответственности различных органов публичной власти, упорядочение финансового обеспечения этих полномочий, устранение имеющихся неточностей и противоречий, а также декларативных норм действующего законодательства. Однако, анализ показывает, что содержание закона выходит за рамки публично декларированных целей. При этом значительная часть изменений фактически направлена на ревизию основных принципов законодательства об образовании и существенное уменьшение ответственности государства за реализацию конституционных прав граждан на образование.

Так, в законе «Об образовании» внесены изменения в статью 1 («Государственная политика в сфере образования»), понижающие статус федеральной программы развития образования (ранее утверждаемой федеральным законом) до целевой программы, утверждаемой правительством. Таким образом, уменьшаются возможности общественного обсуждения государственной программы развития образования и увеличивается вероятность внесения в нее оперативных изменений без соответствующей общественной экспертизы.

В законе «Об образовании» исключена целиком статья 40 («Государственные гарантии приоритетности образования»), в которой определялись основные принципы государственной политики, обеспечивающие реализацию декларируемой в статье 1 закона «Об образовании» приоритетности сферы образования. При этом из действующего законодательства изъято такое принципиальные положение, как обязанность государства при формировании налоговой политики предусматривать налоговые льготы для образовательных учреждений и инвесторов в сферу образования. Таким образом, ликвидированы стимулы для привлечения в сферу образования дополнительных ресурсов общества, в том числе - частных инвестиций.

Исключена обязанность государства выплачивать компенсации (в размере соответствующих нормативов расходов на обучение в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях) родителям, осуществляющим образование и воспитание ребенка в семье (п.8 статьи 41 закона «Об образовании») либо в негосударственном аккредитованном образовательном учреждении (пункт 4 статьи 5 закона «Об образовании»). В статье 41 закона «Об образовании» исключены пункты 6 и 7, предусматривавшие право негосударственных общеобразовательных учреждений на получение бюджетного финансирования по нормативам финансирования государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений. Таким образом, ликвидированы федеральные механизмы стимулирования участия общества в развитии альтернативных форм общего образования.

Исключены обязанности государства по поддержке развития негосударственных образовательных учреждений (пункт 5 статьи 39 закона «Об образовании», подпункт 6 пункта 3 статьи 2 федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).

Исключены правовые нормы, направленные на дополнительную государственную поддержку в оплате труда работников образования (пункты 2-4 статьи 54, пункты 9-11 статьи 55 закона «Об образовании», пункты 1, 6-9 статьи 30 федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»). Передано на уровень субъектов федерации и муниципальных образований решение вопросов оплаты труда и социальной поддержки работников образования, социальной поддержки обучающихся всех образовательных учреждений, кроме федеральных (пункт 5 статьи 5 закона «Об образовании») без создания соответствующей правовой и финансовой основы для эффективного решения этих вопросов. Таким образом, дополнительно понижен социальный статус работников образования.

Внесен ряд изменений в законодательство, фактически способствующих разрушению единого образовательного пространства. Так, изъяты нормы об установлении минимальных федеральных нормативов финансирования образования обучающихся (пункт 16 статьи 28, пункт 3 статьи 41 закона «Об образовании»), минимальных федеральных нормативов расходов на реализацию государственного стандарта общего образования (пункт 3.1 статьи 31 закона «Об образовании», принятый совсем недавно в редакции закона от 07.07.2003г.). Ликвидированы единые общефедеральные требования к минимальным размерам ставок заработной платы, должностных окладов работников образования, к компенсационным выплатам. Исключены обязанности государства по обеспечению доступности образовательных услуг для детей дошкольного возраста (пункт 2 статьи 18 закона «Об образовании»), по организации издания учебной литературы и производства учебных пособий (пункт 19 статьи 28 закона «Об образовании»). Таким образом, ослаблена законодательная база для проведения единой федеральной государственной политики в этих вопросах.

В новой редакции федеральных законов усилено понятие «образовательных организаций» (организационно-правовых форм, не совпадающих с традиционным «учреждением» - автономное учреждение и государственная/муниципальная некоммерческая автономная организация). Однако вот уже второй год законопроекты, раскрывающие сущность и механизмы функционирования образовательных организаций (и иных организаций социальной сферы) в Думу не представлены. Кроме того, неясно, будет ли сколь либо значимым образом в новых организационно-правовых формах представлен столь необходимый аспект общественного участия в их управлении.

Следует также отметить, что в 2004 году были отклонены некоторые законодательные инициативы, направленные на развитие правовых основ участия общества в управлении образованием. Так, был отклонен законопроект «Об университетах», предусматривавший, в частности, существенное расширение участия педагогических работников и студентов в управлении учреждениями ВУЗов. Не был принят законопроект о внесении изменений в закон «Об образовании» (в части управления общеобразовательными учреждениями), предусматривавший формирование в школах управляющих советов с участием представителей родителей обучающихся и местного сообщества.

Особо стоит отметить изменения, внесенные в Федеральный закон №98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений». Законодатель резко сократил возможные формы поддержки молодежных и детских объединений, а так же ввел очень жесткие условия на предоставление такой поддержки, оставив такое право только за всероссийскими и международными организациями, объединяющих не менее 3000 членов. Таких организаций в России менее двух десятков.

Таким образом, можно сделать вывод, что развитие законодательства в сфере образования в 2004 году не способствовало становлению институтов гражданского общества в этой сфере и привлечению общественных ресурсов в сферу образования. Особую тревогу вызывает проявившаяся тенденция ухода государства от проведения общефедеральной образовательной политики, прежде всего – в области государственного ресурсного обеспечения образования и стимулирования привлечения частных инвестиций.



АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА

Проведенная в первой половине 2004 года административная реформа оказала заметное влияние на ситуацию с управлением в образовании. Несмотря на то, что последствия этих преобразований еще до конца не проявились, тем не менее, краткие и наиболее характерные результаты можно зафиксировать уже в настоящее время.

Реформа предусматривала разделение федеральных органов исполнительной власти на три уровня: министерства, определяющие государственную политику в подведомственной области; федеральные службы, осуществляющие контрольно-надзорные функции; и федеральные агентства, выполняющие функции государственного заказчика по оказанию государственных услуг. При этом подразумевалось, что все три ступени исполнительной власти будут формально независимы друг от друга. Однако в образовании служба и агентство ныне фактически находятся в подчинении министерства.

Фактически, на сегодня можно говорить о том, что частично обособились функции только службы по надзору в образовании и науке, однако отсутствие независимости этого органа и прямое директивное управление им со стороны Минобрнауки сводит на нет идею отделения надзорных функций от других, и прежде всего, от административно-распорядительной деятельности чиновников. Выходом из создавшейся ситуации мог бы стать вывод службы по надзору из подчинения Министерства как фактически, так и юридически. Несмотря на то, что при службе надзора созданы несколько государственно-общественных структур, участвующих в принятии решений относящихся к компетенции службы, представляется необходимым обеспечение качественно большей открытости надзорно-контрольных процедур и большее привлечение к ним представителей как профессионального образовательного сообщества, так и широкой общественности, потребителей образовательных услуг.

Другой задачей при проведении преобразований было устранение дублирования и уменьшение времени принятия решений, однако на практике ситуация возникла обратная. Так, если раньше в Министерстве образования России был один департамент, который нес полную ответственность за состояние дел в общем образовании, то после проведения реформирования были образованы две структуры, в компетенцию которых входит управление общим образованием – в Министерстве и в Агентстве. Эти структуры, тем не менее, включили в свой состав подразделения, занимающиеся общим образованием на всех уровнях, с частичным дублированием основных функций. Вполне естественно, что в такой ситуации ответственность размывается, количество промежуточных согласующих звеньев увеличилось, а сроки прохождения документов увеличились.

Симптоматично что, в новом Министерстве количество чиновников, занимающихся содержательной деятельностью, значительно сократилось, как в абсолютном выражении, так и в относительном, тогда как количество сотрудников управления делами увеличилось.

Особо следует отметить, что большинство общественных комиссий, советов, других совещательных органов, связанных с образованием, прекративших свою деятельность в связи с реорганизацией правительства, до настоящего времени так и не возобновили свою работу. Таким образом, исчезли старые механизмы общественного влияния на принятие решений в области образования и не были созданы новые.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Остановимся на основных выводах проведенного экспертного анализа.

В России общественное участие в функционировании образовательной системы практически не имеет места. Образование не выступает в качестве действенного фактора становления гражданского общества в стране.

Серьезные признаки падения качества образования, снижения его конкурентоспособности, неэффективности постоянно растущих бюджетных расходов на отрасль, стагнации кадрового обеспечения образовательной сферы всё более усугубляют тяжелую общую картину российского образования – которое, как по своему содержанию, так и по способам организации и управления, все меньше и меньше соответствует потребностям построения современной рыночной экономики постиндустриального общества, правового государства, гражданского общества.

Отдельные мероприятия и эксперименты, ведущиеся под общим лозунгом модернизации образования (единый госэкзамен, профильная школа, регионализация техникумов и другие), даже если являются полезными сами по себе, не производят и не задают никаких серьезных и необходимых институциональных изменений в образовательной системе, которые в первую очередь должны были бы быть направлены на усиление общественного начала в образовании.

При этом произошедшая административная реформа никак не способствовала решению этих кардинальных проблем, - напротив, она значительно ослабила как общее управление системой образования, так и снизила темпы его реформирования. Внесенные изменения в законодательство фактически способствуют эрозии единого образовательного пространства России.

Наиболее серьезные негативные последствия произведенных законодательных изменений следует ожидать в сфере общего образования. Это связано с двумя факторами.

Во-первых, с 2005 года государство окончательно отказалось от установления минимальных обязательных для всех субъектов федерации нормативов финансирования общего образования.

Во вторых, с 2005 года, после ликвидации единой тарифной сетки для оплаты труда в бюджетной сфере и сохранения на общегосударственном уровне гарантий лишь минимального размера оплаты труда, созданы предпосылки для дальнейшей негативной дифференциации уровня зарплаты учителей в различных субъектах федерации.

Как показывает зарубежный опыт, реальная общественная поддержка сферы образования, реальное участие гражданского общества в сфере образования возможны и эффективны. В России они пока остаются мощным неиспользуемым резервом, и сегодня существует реальная опасность, что обновленные правительственные планы в сфере образования ожидает незавидная судьба ранее принятых образовательных доктрин и концепций, которые не были поняты, приняты и поддержаны ни педагогическим сообществом, ни обществом в целом.

При неразвитости институтов гражданского общества в современной России и в условиях доминирующего государственно-административного контроля в экономике и общественной жизни трудно ожидать быстрых эволюционных перемен в сфере образования без соответствующих стимулирующих государственных мер.

Государство должно изменять реальную политику и предпринять в сфере образования значимые и видимые для общества меры в трех направлениях – увеличение бюджетного финансирования, создание эффективной системы налоговых льгот, формирование условий, стимулирующих участие общества в управлении образованием и привлечение ресурсов граждан.

В первую очередь эти меры должны быть обращены к ресурсному обеспечению сферы образования, поскольку продолжение политики хронического недофинансирования образования, в частности, выплаты официальной зарплаты работникам образования, обеспечивающей лишь физическое выживание, дает обществу ясный сигнал – образование фактически не является для власти приоритетом. Надежды на то, что положение в системе образования может измениться к лучшему без существенного увеличения ее ресурсного обеспечения, представляются необоснованными и наивными. Разумеется, увеличение ресурсного обеспечения должно сопровождаться соответствующими институциональными изменениями, обеспечивающими эффективность их использования.

Второе направление связано с увеличением инвестиционной привлекательности сферы образования, прежде всего, путем налогового стимулирования. Следует признать, что тотальный отказ от налоговых льгот был ошибкой. Ярким примером негативных последствий ликвидации налоговых льгот в сфере образования было резкое уменьшение расходов ВУЗов, направляемых из заработанных средств на развитие в 2002 году. Тогда, после отмены льгот по налогу на реинвестируемую прибыль образовательных учреждений, более 3,5 млрд. рублей были «проедены» - направлены на текущие расходы вместо приобретения учебного оборудования.

Третье направление, имеющее в настоящее время особое значение и являющееся предметом данной работы – стимулирование общественного участия в управлении образованием. Оно, в отличие от первых двух, не требует существенных бюджетных расходов. Нужна лишь политическая воля и готовность государства поделиться с гражданским обществом управленческими полномочиями.

Известный «Доклад Госсовету Российской Федерации» (29 августа 2001), затем одобренный постановлением Правительства в виде «Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.» (декабрь 2001), акцентировал важность тезиса о «возвращении государства в образование».

Сегодня стало отчетливо ясно, что тезис «о возвращении государства» был необходимым, но недостаточным. Дополняющим новым тезисом должна стать формула «прихода общества в образование». Но для прихода общества в образование нужны изменения в институциональной структуре самого образования – такая система, которая сложилась сейчас, пустить и принять в себя общество просто не сможет. По сути, сегодня речь идет о перераспределении власти в образовательной системе и о превращении российской школы и российского вуза из привычных патерналистских автократических структур в структуры, включающие в себя важнейшие элементы гражданского общества.

Особое значение имеет создание правовых и финансовых условий для обеспечения открытости образовательной системы. Необходимо обеспечить прозрачность академической и финансово-хозяйственной деятельности школы, техникума, вуза, полную открытость данных по договорам, по аренде и т.п. Необходимо реализовать публичность данных о приеме первоклассников в школу, о поступлении выпускников школы в вузы, о трудоустройстве выпускников вузов, перевод вузовских экзаменов (не только вступительных) на письменную форму, гарантированная возможность апелляций при наличии общественного контроля, формирование органов контроля качества образования с участием представителей общества.

В целях укрепления гражданских начал в системе образования, в целях превращения образования в реальный ресурс становления гражданского общества в России необходимо обеспечить:
- Становление управляющих советов школ, наделенных и реальными полномочиями и реальной зоной ответственности;
- Создание местных, региональных и федеральных объединений школьных родителей;
- Воссоздание институтов студенческого самоуправления;
- Активное включение представителей рынков труда, работодателей и некоммерческих общественных объединений в региональные и местные советы по развитию образования.
- Предоставление реальных полномочий советам выпускников вузов по участию в формировании перечня специальностей и программ высших учебных заведений.
- Широкое использование опыта общественных организаций при развитии программ дополнительного образования.
- Поддержка молодежных общественных организаций, реализующих социально значимые проекты, в том числе и через систему государственных грантов.
- Резкое повышение степени информационной открытости системы образования.

Только в этом случае гражданское общество и образование смогут стать той единой системой, которая сможет эффективно откликаться на потребности общественного развития и мировой экономики и готовить достойных граждан великой страны.


АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ:

Майоров А.Н. - Руководитель Экспертно-аналитического центра Национального фонда подготовки кадров
Пинский А.А.- Директор средней школы №1060 г. Москвы, член Российского общественного совета развития образования
Сабуров Е.Ф. - Научный руководитель Института развития образования Высшей школы экономики
Шишлов А.В. - Директор образовательных программ Санкт-петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия»

Редактор: Лопухин А.М.

_________________________________________________________

1 - Международная программа по оценке образовательных достижений учащихся ПИЗА (PISA, Program for International Student Assessment) в 2000 и 2003 годах. В 2000 году основным направлением исследования была «грамотность чтения», в 2003 году – «математическая грамотность».

2 - Конкретные цифры можно найти в работах опубликованных в выпусках "Мониторинг экономики образования системы образования" N1-6 за 2004 год Информационный бюллетень, Министерство образования и науки РФ, ГУ-ВШЭ. - М., 2004 г. Однако, информационная закрытость в системе профессионального образования в настоящее время делает приведение конкретных точных цифр научно некорректно.

3 - Материалы комплексного социологического исследования среди населения РФ по вопросам оценки состояния системы образования, отношения населения к планам модернизации системы образования и отдельным направлениям их реализации. Московская школа социальных и экономических наук Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, 190с., Москва, 2003.

4 - Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации №1756-р от 29 декабря 2001 г.

5 - Стратегия Российской Федерации в области развития образования на период до 2010 г (проект)

6 - Справочник «Общественный ресурсы образования». Изд-во МСоЭС,- М: - 2003, - 304 с.ББК 93 ISBN 5-88587-237-6

7 - Образование России 2003 Статистический информационно-аналитический сборник Москва 2004, Министерство образования Российской Федерации

8 - Детский фонд организации объединенных наций ЮНИСЕФ (2003год), Социальный мониторинг, 2003 год, Исследовательский центр ЮНИСЕФ «Инноченти» (Флоренция)

9 - О положении детей в Российской Федерации Государственный доклад 2003 год

10 - Детский фонд организации объединенных наций ЮНИСЕФ (2003год), Социальный мониторинг, 2003 год, Исследовательский центр ЮНИСЕФ «Инноченти» (Флоренция)

11 - Терновская М.Ф., Бухман Е.В., Володина И.Н., Дзугаева А.З. и др. Новая модель организации работы органов местного самоуправления по опеке и попечительству над детьми СПб., Образование-Культура 2001

12 - Подпрограммы: "Дети-сироты" и "Дети-инвалиды" Федеральной целевой программы "Дети России" на 2003-2006 годы утвержденные Постановлением Правительства РФ от 03 октября 2002 г. № 732

13 - О положении детей в Российской Федерации Государственный доклад 2004 год (проект)



 



философские стихи и проза о жизни

дизайн интерьера квартир, домов в Минске

горящие туры на кипр дешево

в солнечную испанию от турагентства зеленограда мира турс

конкурс рецептов яблочных пирогов







Точки зрения

Регина Гюнтер

02.12.06

Регина Гюнтер
Глава германского отделения Всемирного Фонда дикой природы
Марек Хальтер

02.12.06

Марек Хальтер
Французский колледж
Оливье Жискар д’Эстен

02.12.06

Оливье Жискар д’Эстен
Комитет в поддержку всемирного парламента COPAM
Мика Обаяши

02.12.06

Мика Обаяши
Институт устойчивой энергетической политики
Бил Пейс

02.12.06

Бил Пейс
Федералисты мира


Официальный сайт G8

Разработка сайта Интернет-технологии янв-март 2006
Поддержка и продвижение сайта март 2006 – 2011 Интернет-агентство Бригантина